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      發布人:admin 發布日期:2017-9-8 點擊率:1262
    楊菊華:三歲以下托育服務的現狀與對策
    楊菊華:三歲以下托育服務的現狀與對策
    www.chinathinktanks.org.cn 2017-09-07
    改革開放以來,中國對家庭福祉的關注讓位于經濟發展,社會托育服務幾乎空白,母職與公職身份難以兼容。先發國家和地區的經驗表明,3歲以下嬰幼兒托育服務體系建設及其服務提供,有助于降低孩子的生養成本,化解女性工作—家庭的矛盾,推動家庭與工作的“雙贏”。
    我國目前托育服務的現狀
    托兒所體系已經難覓,社會托育服務供給嚴重缺位。在經濟體制改革過程中,福利性的社會托兒所服務體系全面崩潰,人的再生產成本完全回歸家庭。入托難、托班貴等問題十分凸現。一是托兒所(班)數量極其不足。1991—2000年間,嬰幼兒在公立機構入托的比例持續下降;2004—2011年間,該比例幾乎均為0。0~3歲的孩子主要由祖輩照看,不少母親為了照料子女,也往往棄職回家。二是托育服務機構嚴重失衡。公辦托育服務完全萎縮,部分公辦幼兒園雖設有托班,招收兩歲半或兩歲的幼兒,但鑒于學前教育資源總量不足,為完成《學前教育三年行動計劃》(2011—2013)及(2014—2016年)設置的入園率指標要求,各地公辦幼兒園基本不招收3歲以下孩子。依托機關、企事業單位、部隊開辦的幼兒園和托兒所寥寥無幾;部分提供全日制托育服務的早教機構因收費昂貴,家長往往望而卻步,既未達到緩解家庭照料負擔的目的,反而加重了家庭的經濟負擔和時間成本。
    相關政策缺位,托育服務事業發展無章可依。目前,中國托育服務總體目標不明,部門職責不清,法律法規和政策支持缺位,托育機構建立和服務標準雙雙缺失,社會辦托育服務的積極性受到極大遏制。一是社會主體辦托育服務無依據、缺標準。面對較大的托育需求,一些有辦園、辦所經驗的專業人員和擁有資金能力的市場主體希望創辦專門的托兒所,提供正規、專業的托育服務,但因缺乏法律法規、主管部門、準入機制及標準,往往進入無門,有心有力卻無用武之地。二是非正規托育服務質量參差不齊。一些企事業單位開辦的日間照料中心、在工商注冊開展全日制托育服務的早教中心及社區小型托育機構多因難以獲得許可,或被叫停,或為“黑園”。家庭式托育和機構托育服務往往因逐利而降低服務標準。早教機構收費極高。為數不多的托育機構在服務標準、師資人才、衛生安全、保育教育、園所環境等方面都亟待規范。
    全面兩孩政策強化托育服務需求,現有照料模式難以為繼。盡管近30年中國兒童人數持續下降,但學齡前兒童規模依舊龐大,2010年0~5周歲的學齡前兒童有9026萬人,2014年0~4歲兒童共7785萬人。據預測,全面兩孩政策落地后,年增新生兒約250萬人。存量與增量疊加,托育服務的剛性需求將與日俱增。多個調查結果顯示,超過1/3的受訪者有托育需求,主要集中于2~3歲幼兒的托育。便利性和安全性是家長對托育機構的最重要考量:近80%的受訪者希望孩子在社區周邊入托;超過3/4的受訪者希望孩子進入師資和安全性較好的公立園(所)。而實際情況是,近80%的嬰幼兒主要由祖輩參與日間看護。但是,隨著人口老齡化程度的加深,延遲退休政策的出臺,隔代照料將面臨更大困難;祖輩因健康等原因,對照顧子孫卻心存憂慮。
    建立托育服務體系,推動家庭-工作“雙贏”
    近年,托育服務供給長期處于“政府缺位、市場失靈、社會失職、家負全責”的失衡狀態,既抑制了女性的二孩生育行為,也影響了她們的就業發展。全面兩孩政策的落地,將使“育兒家庭自負模式”難以為繼,社會托育服務“數量缺乏,結構失衡”的問題更為凸顯。托育服務需求得不到滿足,子女養育成本高昂,家庭與工作似是“魚和熊掌”,只能取其一。
    2015年全國總出生人口1655萬,比2014年減少32萬;在正常的出生波動背后,透視出生育主體在二孩生育方面的猶疑;2016年,住院分娩人數約為1867萬人,雖與政府的預期差別不大,但亦未出現出生高峰。全國多地的調查發現,全職受訪母親中,約三分之一因孩子無人照料而被迫中斷就業;若有人幫助帶孩子,她們中的多數將會重返職場;在已育一孩但不打算生育二孩的受訪母親中,放棄二孩生育的主要原因在于孩子無人照料。同時,中國女性的就業率從1990年的73%降至2014年的64%,一個重要因素是女性的舍業從家,由此出現生育率與就業率“雙降”、人的再生產和物的再生產“雙失”的局面。
    托育服務體系是家庭友好政策的重要組成部分,是提升家庭長期發展能力的重要推手,許多國家視之為“公領域”和政府的責任,將之納入公共服務體系。韓國政府制定《崗位托兒制度》,要求女職工超過300人的企業,在工作場所內開設非營利性兒童照料中心,國家提供一定的財政支持和稅收優惠;日本鼓勵雇主建立托幼設施,根據企業類型和費用類型予以補貼;美國為貧困家庭提供公共托育服務;德國政府將投資公共托育服務作為緩解家庭-工作矛盾、走出低生育率陷阱的重要舉措;法國家庭補助保險與地方組織合作,通過家庭補助形式鼓勵政府與企業、社區合作,增加托育服務供給。
    隨著托育服務的發展和其他家庭友好政策的推行,在OECD國家,約1/3的0~3歲嬰幼兒受到不同形式的正式照料。法國的入托率達到49.7%,瑞典的高達55%,新加坡的近90%。同時,在女性勞動參與率較高但生育水平較低的歐洲國家,生育率開始回升,二者的關系由負轉正。在21個OECD國家中,女性就業率與生育率的相關系數由1984年的-0.50逆轉為2004年的0.40,同時上升。
    建立3歲以下嬰幼兒托育服務體系的政策建議
    明確托育公共服務地位,確定主管部門,統協托育服務管理機制。加強托育公共服務的供給,將構建公共托育服務體系上升到堅持兒童優先、促進婦女發展,影響社會和諧穩定和國家繁榮富強的戰略高度加以重視。由國務院牽頭,設立全國托育服務工作辦公室或建立多部門共同參與的嬰幼兒托育服務工作聯席會議制度,將托育服務納入國家和地方經濟社會發展總體規劃,發揮政府在制定政策、引導投入、規范市場、營造環境、監督管理方面的主導作用。明確具體負責的職能部門,利用整合衛生計生、教育、民政、人社、稅收、工商等部門資源,為托育服務業的發展提供政策支持與社會環境。
    構建主體多元、性質多樣、服務靈活的托育服務體系。運用政府購買服務、為托育機構和家庭提供補貼等形式,打造政府主導保基本、市場主體廣覆蓋、社會補充供便捷、家庭為基礎兜底等立體多元、性質多樣、統籌發展的托育服務發展格局。加大對公辦園(所)的財政補貼力度,提高1歲以上尤其是2~3歲幼兒的收托能力;鼓勵將幼兒入園年齡向下延伸至2歲;支持社會資本辦園,鼓勵有資質的主體開辦托兒所、托育中心、鄰托服務等,倡導依托社區建立托育服務機構,將家庭隔代照料納入托育服務體系中,形成主體多元化的托育服務供給體系。依托社區,為家庭提供全日制、半日制、臨時計時托管、假期托管、長期寄宿、夜間保育等形式的服務,滿足不同層次、不同家庭的托育服務需求。
    完善托育服務發展的政策支持體系,規范托育服務業的發展。放寬政策限制,降低準入門檻,公平對待并扶持民營托育機構,借助財稅途徑,引導和支持民辦托育機構發展,如將租金列入政府指導價,支持民辦公助類托育機構發展;支持開展托育服務的企業,為其提供財政支持和稅收優惠,發放補貼。加強立法研究,出臺和完善嬰幼兒托育服務相關的法律法規,以法制手段保障托育服務的可持續發展。研究和制定托育服務相關的標準和規范,明確服務對象、服務內容、師資配備、設施配置等準入標準和條件,引導托育服務規范化發展。加強對現有托育機構的監管,建立完善常態化監管、動態評估和處罰懲戒等制度和機制,推動3歲以下嬰幼兒托育服務業的有序和可持續發展。
    (作者為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、老年研究所教授。本文是中國人民大學重大研究課題“全面兩孩政策下城市0~3歲嬰幼兒托育服務體系研究”的階段性成果,項目批準號17XNL001)



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